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法规建设这十年丨不断夯实纪法贯通、法法衔接制度基础

来源:中央纪委国家监委网站   发布时间2022-08-03 14:52:52

党的十八大以来,日益完善的法规制度为纪检监察机关依规依纪依法行使纪检监察权,促进执纪执法贯通、有效衔接司法提供了法治保障。图为江苏省高邮市纪委监委干部在业务图书角交流学习《中华人民共和国监察法实施条例》。谭倩 摄

浙江省嘉兴市秀洲区深入推进纪检监察工作规范化、法治化、正规化建设,制定出台《关于执法机关、司法机关和纪检监察机关线索移送处置及案件查办通报加强协作配合的实施办法》,促进与司法机关、执法机关的有效衔接。图为该区公安分局向区纪委监委移送公职人员职务违法线索。韩舒悦 摄

实现执纪执法贯通、有效衔接司法,是深化纪检监察体制改革、推进纪检监察工作规范化、法治化、正规化的现实需要,是坚持和完善党和国家监督体系、推进新时代纪检监察工作高质量发展的必然要求。

党的十八大以来,特别是国家监察体制改革以来,促进纪法贯通、法法衔接的各项制度不断完善。《中国共产党章程》《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国监察法》等为有效实现纪法贯通、法法衔接搭建起了“四梁八柱”,《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》和《监察机关监督执法工作规定》为纪法贯通、法法衔接明确了程序规范,《中国共产党纪律处分条例》在坚持纪严于法、纪法贯通的同时,做好纪法衔接,《中华人民共和国公职人员政务处分法》《中华人民共和国监察法实施条例》等法律法规,进一步完善纪法贯通、法法衔接工作机制。此外,中央纪委国家监委还陆续制定或会同有关单位出台了一系列制度规范,进一步优化工作程序,健全统一决策、一体运行的执纪执法工作机制,不断提高反腐败工作规范化、法治化、正规化水平。

日益完善的制度体系对于构建相互协调、相互制约,纪法顺畅贯通、法法有序衔接的工作机制提供了有效支撑

党的十八大以来,习近平总书记多次强调,要严格依照纪律和法律的尺度,把执纪和执法贯通起来。党纪国法都是管党治党、治国理政的基本依据,目标一致、功能相同、优势互补。实现纪法贯通、推进法法衔接,统筹用好党纪国法“两把尺子”,体现了依规治党和依法治国的有机统一,有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。

2017年10月24日,中国共产党第十九次全国代表大会审议通过《中国共产党章程(修正案)》,将全面从严治党等相关内容写入其中,为推进纪检监察体制改革创造了条件,进而为在深化纪检监察体制改革中实现纪法贯通、法法衔接创造了条件,提供了党内法规支撑。

2018年3月,十三届全国人大一次会议表决通过《中华人民共和国宪法修正案》和《中华人民共和国监察法》,对国家机构作出了重要调整和完善,为中国特色国家监察体制搭起了基本框架,为推动实现纪法贯通、法法衔接提供了法律依据。

《中国共产党纪律处分条例》是关于党的纪律建设的基础性法规。党的十八大以来,两次修订党纪处分条例。2015年修订,将十八大以来管党治党理论创新和实践创新成果制度化,坚持纪严于法、纪在法前、纪法分开。2018年修订时继续坚持这一原则,在纪法分开的前提下,在总则部分第四章修改完善了纪法衔接条款,明确违法犯罪党员的纪律处分档次、衔接程序和要求。

党的纪律检查体制改革和国家监察体制改革持续深化,对纪检监察机关依规依纪依法履职尽责提出了新的更高要求。

2018年12月,中共中央办公厅印发《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》,在领导体制中明确写入“把执纪和执法贯通起来”,还具体规定了监督执纪各环节与监督执法相关程序的有效衔接,促进执纪与执法同向发力、精准发力。2019年7月,经党中央批准,中央纪委国家监委印发《监察机关监督执法工作规定》。监督执法工作规定与监督执纪工作规则相贯通,与刑事诉讼法、刑法等国家法律有效衔接,是促进执纪执法贯通、有效衔接司法的重要制度建设措施。

纪委监委执纪执法中对涉嫌违纪、职务违法和职务犯罪问题一起审查调查,必然要求审查调查终结后提出处理意见时,党纪处分与政务处分要顺畅衔接。

2020年6月20日,《中华人民共和国公职人员政务处分法》出台,使对公职人员违法行为的政务处分匹配党纪处分、衔接刑事处罚,构筑起惩治职务违法的严密法网,充分体现了国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互补充的关系。

2021年9月20日,《中华人民共和国监察法实施条例》颁布施行,在总则部分明确写入“促进执纪执法贯通、有效衔接司法”,并在具体章节中将监察程序分解为7个具体环节,在各环节中贯通落实法治原则和从严要求,形成执纪执法贯通、有效衔接司法,权责清晰、流程规范、制约有效的程序体系。

除上述党内法规、法律法规,中央纪委国家监委还配合全国人大常委会修改刑事诉讼法,制定或会同有关单位出台一系列配套制度规定,为促进执纪执法贯通、有效衔接司法添砖加瓦:《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见(试行)》《关于加强和改进案件审理工作的意见》……日益完善的制度体系对于构建相互协调、相互制约,纪法顺畅贯通、法法有序衔接的工作机制提供了有效支撑,确保纪检监察各项工作在规范化、法治化、正规化轨道上运行。

健全统一决策、一体化运行的执纪执法工作机制,促进执纪审查和依法调查有序对接、相互贯通

执纪执法贯通,主要是指纪检监察机关通过纪法双施双守,实现党纪和国法有机、顺畅地融合适用,既要审查党员涉嫌违纪问题,又要调查公职人员涉嫌职务违法、职务犯罪问题;既要考虑纪的因素,又要统筹法的内容;既要用纪律思维和语言,又要用法律思维和语言,促进执纪审查和依法调查有序对接、相互贯通,使执纪执法同向、精准发力。

在领导体制和工作机制方面实现有机融合是纪法贯通的基础和前提。

《中华人民共和国监察法》第二条规定,“构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制”。《中华人民共和国监察法实施条例》第三条首次将纪委监委合署办公体制写入国家法律规范,为将合署办公制度优势转化为治理效能提供了坚实法治保障。《中国共产党纪律检查委员会工作条例》第一次以中央党内法规形式明确了合署办公体制的基本内涵,其中第七条规定了合署办公体制下纪委监委的领导体制和工作机制,要求做到集中决策、一体运行。

纪委与监委合署办公,执纪执法工作一体决策、一体运行,必然要求审查措施与调查措施贯通运用。

《中华人民共和国监察法》规定了15种调查措施。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第四十条第一款规定,审查调查组可以依照党章党规和监察法,经审批进行谈话、讯问、询问、留置、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押(暂扣、封存)、勘验检查、鉴定,提请有关机关采取技术调查、通缉、限制出境等措施。《监察机关监督执法工作规定》和《纪检监察机关监督检查审查调查措施使用规定》对各项措施的审批程序和使用要求作了进一步细化和明确,不断完善审查措施和调查措施贯通运用的制度规定。

纪检监察机关履行党内监督和国家监察双重职责,既审查违纪问题,又调查职务违法、职务犯罪问题,必然要求适用纪律和适用法律、执纪审理和执法审理相融合。

《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第五十三条规定,纪检监察机关应当对涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪案件严格依规依纪依法审核把关,提出纪律处理或者处分的意见。《中国共产党纪律处分条例》在总则部分第二十七条、第二十八条用两个条文概括了触犯刑法涉嫌犯罪,有刑法规定的行为但不构成犯罪,以及违反其他法律需要追究党纪责任等需要纪法衔接的情形,做到了纪严于法、纪法贯通。《中华人民共和国公职人员政务处分法》将《中国共产党纪律处分条例》等党内法规关于违纪情形的具体规定,根据公职人员的特点有针对性地进行吸收和完善,形成与党纪处分相贯通的政务处分制度,发挥党纪和法律的协同作用,强化对公职人员的全面监督。

完善监察机关与司法机关和执法部门互相配合、互相制约的制度机制,实现法法顺畅衔接

有效衔接司法,主要是指在监察法与刑法、刑事诉讼法等法律之间,监察机关与司法机关、执法部门之间,实现在法治理念、法治原则、工作职责、案件管辖、权限措施、工作程序、证据要求、处置政策以及反腐败国际合作等各方面的顺畅衔接。

《中华人民共和国宪法》第一百二十七条和《中华人民共和国监察法》第四条都明确规定,监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约。这是关于法法衔接的总体性要求。

管辖上的衔接是法法衔接的重要方面。《中华人民共和国监察法》第十一条规定,监察委员会对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查;第三十四条确立了互涉案件“由监察机关为主调查”的管辖原则。《中华人民共和国刑事诉讼法》《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见(试行)》等规定,进一步明确了监察机关与公安机关、检察机关在职能管辖上的分工。《中华人民共和国监察法实施条例》对监察机关管辖职务犯罪的范围作出了明确规定,进一步丰富和完善了职能管辖、级别管辖和互涉案件管辖的有关内容,为厘清监察调查职责边界,加强与检察机关、公安机关等在案件管辖上的协调配合提供了坚实的制度依据。

没有程序就没有法治。习近平总书记提出,要坚持以法治的理念、法治的体制、法治的程序开展工作。法法衔接,必然要求在工作程序上顺畅衔接。

《中华人民共和国监察法》专设“监察程序”一章,对移送审查起诉、退回补充调查、措施衔接等方面做出总体规定。《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见(试行)》,就法法衔接作出了较为全面、系统的规范,为确保办案衔接顺畅、程序高效推进提供了有效指引。《中华人民共和国监察法实施条例》主动对接以审判为中心的诉讼制度改革,设专节规定移送审查起诉事宜,明确监察机关在法法衔接中的具体职责,规范提出从宽处罚建议的情形和程序,保证监察机关调查的涉嫌职务犯罪案件有序进入刑事司法程序。

监察机关调查案件,必须坚持一切从实际出发,坚持事实为上、证据为王。在证据要求和证据标准方面与刑事审判相对接是法法衔接的应有之义。

《中华人民共和国监察法》第三十三条规定,监察机关依照本法规定收集的证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用。监察机关在收集、固定、审查、运用证据时,应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。《中华人民共和国监察法实施条例》进一步完善监察法关于证据的规定,在第四章设专节明确了证据种类、证据审查、证据规则、职务违法案件和职务犯罪案件的证据标准、如何使用行政机关和司法机关收集的证据材料等内容,明确非法证据排除规则,以高标准的证据要求规范和约束调查取证工作,保证监察机关调查获取的证据符合法定要求和标准,经得起检察机关和审判机关的审查。

监察执法与刑事司法相衔接的各项机制越来越完善,为监察机关与司法机关、执法部门合力推进反腐败斗争提供了制度保障。数据显示,今年上半年,全国检察机关受理各级监委移送职务犯罪9403人,已起诉7319人,制度优势正不断转化为治理效能。(中央纪委国家监委网站 刘一霖